+38 097 686 46 33
ЗДІЙСНЕННЯ ПРАВА НА ЗВЕРНЕННЯ: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ
EXERCISING THE RIGHT TO PETITION: ADMINISTRATIVE LEGAL ASPECT
За будь-яких умов важливо, щоб держава своєчасно і належно реагувала на звернення громадян. Право на звернення необхідне для забезпечення інших особистих прав, і тому не має прив’язки до громадянства; воно також стосується і юридичних осіб. У статті розкривається зміст права на звернення в контексті забезпечення його здійснення через адміністративну процедуру. Наведено класифікацію звернень та еволюцію удосконалення процедур їх розгляду. Проаналізовано як базовий Закон України «Про звернення громадян», так і новий – «Про адміністративну процедуру», дано орієнтовний перелік спеціальних норм у сфері розгляду звернень. Виявлено і висвітлено ризики і недоліки у новому законі, зокрема щодо його можливої невиконуваності, надмірного врегулювання, правового ідеалізму. Звернуто увагу на проблеми правозастосування у сфері здійснення права на звернення, проведено аналіз релевантної адміністративно-деліктної практики.
Ключові слова: адміністративна процедура; адміністративне оскарження; заява; звернення; право бути почутим; пропозиція; скарга.
Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими чи практичними завданнями. В умовах демократичного суспільства, публічна влада може функціонувати лише у взаємозв’язку з громадянами; лише забезпечивши своєчасний і справедливий розгляд їхніх звернень, можна гарантувати не тільки дотримання інших особистих прав людини, а й своєчасне вирішення державою суспільно-важливих проблем. Право на звернення було б ілюзорним, якби держава не забезпечувала зворотний зв’язок на кожне звернення. Такий зворотний зв’язок є предметом регулювання адміністративного права. Дослідження у сфері здійснення права на звернення є необхідною передумовою для поліпшення законодавчої бази і правозастосовчої практики щодо звернень громадян.
Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язання даної проблеми і на які спирається автор. Право на звернення є об’єктом дослідження фахівців як з конституційного, так і адміністративного права, а також державного управління. Численні дослідження в цій сфері таких вчених, як І. П. Голосніченко, І. М. Жаровська, К. О. Кісілевич, Г. М. Котляревська, М. О. Кравцов, А. А. Манжула, Д. В. Пузаков, О. М. Соловйова, В. А. Сьоміна, О. В. Цельєв, В. І. Цимбалюк та інших, підтверджують високий науковий інтерес до цієї тематики. Водночас, з огляду на прийняття нового законодавства, зокрема Закону України «Про адміністративну процедуру», та наявних у зв’язку з цим ризиків неоднакового трактування його норм, залишається високою потреба у подальших дослідженнях адміністративно-правового механізму реалізації права на звернення.
Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є дати характеристику праву на звернення, визначити його місце в системі прав, дослідити можливості його обмеження, проаналізувати чинну нормативну базу реалізації цього права за допомогою адміністративних процедур, з’ясувати правове регулювання здійснення цього права загальними і спеціальними нормами, дослідити перспективну нормативну базу у сфері звернень громадян на предмет прогресивних моментів, окремих та системних недоліків, а також ризиків, дослідити адміністративно-деліктну практику у сфері дотримання права на звернення, надати рекомендації суб’єктам правозастосовчої діяльності в цій сфері.
Виклад основного матеріалу дослідження. Статтею 40 Конституції України визначено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк [1]. Одночасно, частиною другою статті 64 Основного Закону України визначено, що право, передбачене статтею 40, не може бути обмежено навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Право на звернення не може існувати саме по собі, відокремлено від інших прав, оскільки метою звернення є передусім набуття або захист інших прав людини і громадянина. Цю думку також підтверджує публікація О. М. Соловйової і В. А. Сьоміної, які доречно зазначають, що «процедура розгляду звернень повинна забезпечувати кваліфікований, неупереджений, об’єктивний і своєчасний розгляд звернень громадян з метою оперативного вирішення порушених у них питань, задоволення законних вимог громадян, поновлення порушених конституційних прав та запобігання в подальшому таким порушенням» [2, с. 427].
Право на звернення можна віднести як до особистих прав (оскільки таке право надане кожному, незалежно від громадянства), так і до політичних (оскільки за допомогою звернень особи можуть впливати на державну політику, здійснювати громадський контроль). Так, як зазначає Г. М. Котляревська, саме розгляд і вирішення звернень є одним із найбільш дієвих та ефективних заходів громадського контролю [3, с. 323].
Закріплене в Конституції України право на звернення є близьким за значенням до права «бути почутим», яке, як слушно зазначає О. В. Цельєв, «не слід розуміти буквально як право висловити свою думку, воно вимагає відповідних зворотних дій з боку органів місцевої влади та посадових осіб» [4, с. 44]. Отже, здійснення цього права вимагає участі органу (його посадової чи службової особи), якому адресоване звернення, тому правове регулювання здійснення цього права лежить у площині адміністративно-правових норм.
Важливо розуміти, що правом на звернення не охоплюються процесуальні правовідносини, які складаються між учасниками судового провадження і судом, оскільки в них здійснюється інше право – право на доступ до правосуддя. Більше того, суб’єкт публічної адміністрації не може розглядати звернення з питання, яке є предметом судового розгляду, створювати «преюдиції» для суду чи піддавати сумніву судові рішення, які набрали законної сили. З цих же причин, кримінальні процесуальні правовідносини на стадії досудового розслідування також передбачають особливі механізми захисту прав особи, відмінні від права на звернення. Також, конституційне право на звернення не стосується приватно-правових відносин (наприклад, звернення споживача з претензією до виробника, звернення працівника зі скаргою до комісії з трудових спорів), оскільки вони характеризуються рівністю прав та обов’язків суб’єктів, та врегульовуються договором або нормами приватного права. Дискусійним є поширення цього права на правовідносини публічної служби (наприклад, оскарження публічним службовцем рішення конкурсної комісії), з огляду на те, що заявник в такому випадку діє не як громадянин, а як службова особа.
Головним законодавчим актом у сфері розгляду звернень є Закон України «Про звернення громадян», прийнятий в 1996 році. І хоча його назва містить слово «громадян», але його стаття 1 поширює дію закону і на осіб, які не належать до громадян України. Крім того, цей закон фактично використовується для правового регулювання розгляду звернень юридичних осіб, з огляду на відсутність спеціальних норм щодо звернень юридичних осіб. В цьому ж законі наводиться і визначення звернень, під якими слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги [5], а окремою формою звернення визначена електронна петиція.
В діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування застосовується Класифікатор звернень громадян, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 858. Зокрема, за формою надходження розрізняють сім типів звернень – ті, що надійшли поштою (електронною поштою), за допомогою засобів електронного зв’язку, на особистому прийомі, через уповноважену особу, через органи влади, через засоби масової інформації, від інших органів, установ, організацій [6].
Дотримання права на звернення громадян забезпечується адміністративною відповідальністю. Так, диспозиція частини сьомої статті 212-3 КУпАП встановлює відповідальність за такі порушення, як «Незаконна відмова у прийнятті та розгляді звернення, інше порушення Закону України «Про звернення громадян»» [7], проте розмір максимальної санкції (штраф у 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян для порушення, вчиненого вперше, і 30 годин громадських робіт для порушення, вчиненого повторно протягом року), на наш погляд, не сприяє мінімізації кількості порушень.
Будучи прийнятим понад 25 років тому, Закон України «Про звернення громадян» зазнав численних змін, і на сьогодні фактично виконує функцію збірника загальних норм, які діють «за замовчуванням» в тому випадку, якщо спеціальним нормативно-правовим актом не визначено інших правил розгляду звернень. В свою чергу, до спеціальних норм, які врегульовують особливості подання і розгляду окремих форм звернень, належать:
— норми розділу XI Виборчого кодексу України, які визначають порядок рішень, дій чи бездіяльності, що стосуються виборчого процесу, до виборчої комісії;
— норма ст.17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», яка визначає строки і порядок подання і розгляду звернень до омбудсмана;
— норма ст.52 Податкового кодексу України, яка врегульовує особливості розгляду звернень про надання індивідуальних податкових консультацій, і ст.56 того ж кодексу, яка визначає порядок адміністративного оскарження рішень контролюючих органів до Державної податкової служби України;
— норма ст.118 Земельного кодексу України, яка визначає процедуру розгляду клопотання громадянина про безоплатну приватизацію земельної ділянки;
— норми ст.ст.287-289, 292-293 КУпАП, які передбачають можливість, строки, порядок і процедуру, в тому числі, адміністративного оскарження постанов по справах про адміністративні правопорушення, які були прийняті не судами, а іншими органами;
— норма ст.18 Закону України «Про публічні закупівлі», яка визначає особливий порядок оскарження процедур закупівлі до Антимонопольного комітету України;
— норма ст.37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», яка передбачає особливості адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності у сфері державної реєстрації прав до Міністерства юстиції України і його територіальних органів;
— норма ст.34 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань», яка визначає особливості адміністративного оскарження суб’єктів державної реєстрації та державних реєстраторів у сфері державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань;
— та спеціальні норми інших нормативно-правових актів.
Як бачимо, переважна більшість нормативно-правових актів, як правило, містять спеціальні норми саме щодо процедури адміністра-тивного оскарження. Це викликано необхідністю обмежити граничний строк подання скарги і коло заявників, встановити вимоги до форми та змісту скарги, порядок її подання, зміст повноважень органу оскарження, – адже все це відрізняється залежно від сфери правовідносин, в якій відбувається оскарження.
Основним напрямком еволюції законодавчої бази у сфері здійснення права на звернення є діджиталізація та поширення дистанційних форм подання та розгляду звернень, що набуло життєвої необхідності в умовах карантину, а пізніше – в умовах воєнного стану. В цих умовах, починаючи з березня 2020 року, переважна більшість суб’єктів владних повноважень припинили проведення особистого прийому громадян з міркувань безпеки, що, однак, не сприяє здійсненню права «бути почутим», та створює необхідність розвитку дистанційних форм роботи зі зверненнями.
Певні кроки до осучаснення процедури подання та розгляду звернень робилися й раніше. Так, 25 грудня 2013 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №958, якою затвердив Положення про Державну інформаційну систему електронних звернень громадян. Однак, створення Державної системи електронних звернень на практиці не вирішило питання уніфікованого обліку і контролю розгляду всіх електронних звернень, оскільки не всі суб’єкти владних повноважень були підключені до цієї системи. Пізніше, 27 листопада 2019 року, Кабінетом Міністрів України була також прийнята постанова № 972, якою затверджено Порядок реалізації експериментального проекту із створення “єдиного входу” опрацювання звернень громадян, запитів на публічну інформацію. Ним була врегульована діяльність Урядового контактного центру, а також надано можливість іншим органам виконавчої влади приєднатися до проекту. Забезпеченню права на звернення (зокрема, в електронній формі) була присвячена низка програмних документів, зокрема, Концепція розвитку електронного урядування в Україні, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 вересня 2017 року №649-р, а також Стратегія реформування державного управління України на 2022-2025 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 року № 831-р.
Проте, на відміну від «точкових» змін, які приймалися раніше, докорінним чином ситуація з забезпеченням права на звернення має змінитися із прийняттям нового Закону України «Про адміністративну процедуру», який має набрати чинності 15 грудня 2023 року. Після набрання ним чинності, Закон України «Про звернення громадян» перестане врегульовувати розгляд заяв, клопотань і скарг в тій частині, яка врегульована новим Законом.
Аналіз Закону показує, що він містить багато прогресивних кроків: закріплює принципи адміністративної процедури, запроваджує відводи (самовідводи), розширює, уточнює і деталізує права учасників адміністративного провадження та порядок їх запрошення, встановлює можливість усунення недоліків заяви, прописує механізм доступу до матеріалів справи, встановлює стандарти доказування, запроваджує можливість і підстави зупинення і закриття адміністративного провадження, визначає процедуру слухання, закріплює вимоги до форми та змісту адміністративного акта, підстав його нікчемності. Не можна обійти увагою користь законодавчого закріплення права особи «бути вислуханою», а також принципу, згідно з яким «дії та вимоги особи є правомірними, доки інше не буде доведено під час розгляду та/або вирішення справи» [8].
Однак, на наш погляд, Закон містить в себе певні ризики, які можуть проявитися на практиці, зокрема: закріплює неможливість скасування виконаного адміністративного акта при настанні «незворотних наслідків» (що безумовно ускладнить судовий захист порушених прав), передбачає можливість відкликання адміністративного акта органом, який його прийняв (що суперечить принципу правової визначеності та перекладає ризик помилки держави на особу, що є недопустимим), передбачає позасудове застосування значних штрафних санкцій для приватних осіб за невиконання рішень адміністративного органу (що містить в собі потенційну небезпеку заподіяння особі збитків в разі протиправності самого рішення, та збільшить випадки звернень із заявами про забезпечення позову).
Крім того, велика кількість категорій звернень, за приписами статті 1 цього Закону, виведена з площини його правового регулювання. Більше того, по тексту Закону міститься значна кількість бланкетних норм на зразок «якщо інше не передбачено законом», тобто Закон насправді залишає відкритим питання наявності значної кількості спеціальних норм, хоча в ідеалі він мав би їх кодифікувати. Отже, цей Закон, як і його попередник, залишиться збірником норм, які діють «за замовчуванням», а його прийняття зумовить виникнення кількарічного періоду невизначеності практики його застосування поряд зі спеціальними нормами, які продовжать існувати.
Крім зазначеного вище, зміст цього Закону містить ознаки правового ідеалізму, з намаганням врегулювати ті відносини, у врегулюванні яких не було потреби. Встановлюючи стандарти адміністративних процедур, які за своїм змістом близькі до стандартів процесуальної діяльності суду, державі слід було б зважати на виконуваність таких стандартів, а так само і на неможливість повної уніфікації діяльності розгалуженої системи органів публічної влади, які мають різні завдання і функції. До того ж, значне ускладнення процедури розгляду звернень означатиме збільшення тривалості їх розгляду, а так само і збільшення видатків на утримання державного апарату. Врешті-решт, Закон, покладаючи високу відповідальність на приватну особу, оминає увагою персональну відповідальність посадової особи за протиправні рішення, дії та бездіяльність, тобто не вирішує проблему персональної відповідальності посадової особи.
Проведений аналіз адміністративно-деліктної практики у сфері порушення права на звернення виявив незначну кількість постанов в таких справах. Так, 17 лютого 2020 року Печерським районним судом міста Києва розглянута справа № 757/41375/19-п, за наслідками якої, суд прийшов до висновку про відсутність складу адміністративного правопорушення. Суд встановив, що «особа_1 проект відповіді на звернення особа_2 від 05.04.2019 була підготовлена та передана голові Ради суддів України вчасно, а саме 09.04.2019, проте відповідь не могла бути направлена заявникові без підпису Голови Ради суддів України, проставлення відповідного підпису від волі особа_1 не залежало, відтак будь-яких порушень в діях останнього не вбачається» [9]. Отже, має місце недолік в роботі органу, який складає протокол про адміністративне правопорушення, адже протокол було складено на фактичного виконавця відповіді на звернення, однак відповідальною за розгляд звернення є особа, яка підписує відповідь, а не виконавець відповіді. Важливим прикладом, з точки зору необхідності забезпечення права на особистий прийом, є постанова Солом’янського районного суду міста Києва від 16 вересня 2020 року у справі № 760/16829/20, якою притягнуто особу, відповідальну за розгляд звернень громадян, до відповідальності, оскільки «З аналізу змісту відповіді НКРЕКП, наданої листом від 23.07.2020 №7585/26/7-20 за підписом голови НКРЕКП особа_2 та листом від 22.07.2020 №7537/26/7-20 за підписом начальника управління адміністративної діяльності НКРЕКП особа_1 (особи, відповідальної за розгляд звернень Потерпілого) вбачається, що право Потерпілого на звернення та особистий прийом не поновлено» [10]. Слід зазначити, що норма статті 22 Закону України «Про звернення громадян», яка встановлює обов’язок керівників і посадових осіб проводити особистий прийом громадян – не скасовувалася та не змінювалася ні в умовах карантину, ні в умовах воєнного стану. Тому, у випадку, якщо заходи безпеки не дозволяють проводити такий особистий прийом, то доцільно його організовувати принаймні у форматі відеоконференцзв’язку.
Висновки з цього дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку. Визначено, що право на звернення є близьким за значенням до права «бути почутим», та може ефективно здійснюватися лише за наявності зворотного зв’язку, гарантованого адміністративною процедурою розгляду звернення. Це право не прив’язане до наявності громадянства, тому має ознаки особистого права. Його обмеження в умовах воєнного стану не допускається. Встановлено, що попри наявність базового нормативного акта, розгляд звернень врегульовано численними спеціальними нормами, виявлено потребу в їхній систематизації. Досліджено чинну та перспективну нормативну базу забезпечення права на звернення, та виявлено, з одного боку, застарілість чинного регулювання, а з іншого – ряд системних недоліків і ризиків в новому Законі України «Про адміністративну процедуру». Зокрема, вказаний закон має ризик невиконуваності та невиправданого ускладнення процедур, а крім того, залишає простір для зловживань з боку суб’єктів публічної адміністрації та не вирішує проблему персональної відповідальності посадових осіб. Запропоновано рекомендації щодо поліпшення стану адміністративно-деліктної практики у сфері дотримання права на звернення, а також щодо неприпустимості повного скасування особистих прийомів громадян.
БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК:
1. Конституція України від 28 червня 1996 року. (1996, 13 липня). Голос України, 128.
2. Соловйова О. М., Сьоміна В. А. Деякі проблеми розгляду звернень громадян у контексті євроінтеграцій-них прагнень України. Юридичний науковий електронний журнал. 2022. No 5. С. 425-428.
3. Котляревська Г. М. Теоретико-правові засади звернень громадян до Національної поліції України. Юри-дичний бюлетень. 2019. Випуск 11. Ч. 1. С. 320-327.
4. Цельєв О. В. Право бути почутим – складова верховенства права в діяльності органів місцевого само-врядування. Наукові записки НаУКМА. 2016. Том 181 «Юридичні науки». С. 43-46.
5. Про звернення громадян: Закон України від 02 жовтня 1996 року No 393/96-ВР. (1996, 19 листопада). Відомості Верховної Ради України, 47, ст. 256.
6. Про затвердження Класифікатора звернень громадян: постанова Кабінету Міністрів України від 24 верес-ня 2008 року No 858 (2008, 06 жовтня). Офіційний вісник України, 73, с. 123, ст.2461.
7. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07 грудня 1984 року No 8073-X. (1984, 18 грудня). Відомості Верховної Ради УРСР, 51, ст. 1122.
8. Про адміністративну процедуру: Закон України від 17 лютого 2022 року No 2073-IX. (2022, 15 червня). Голос України, 123.
9. Постанова Печерського районного суду міста Києва від 17 лютого 2020 року у справі No 757/41375/19-п. Дата оновлення: 31 травня 2021 року. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/97249781 (дата звернення: 30 вересня 2022 р.).
10. Постанова Солом’янського районного суду міста Києва від 16 вересня 2020 року у справі No 760/16829/20. Дата оновлення: 21 вересня 2020 року. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/91614356 (дата звернення: 30 вересня 2022 р.).
